• 中文/EN

    新冠疫情下的全球糧食安全:影響路徑與應對戰略

    | 作者: 張蛟龍 | 時間: 2021-05-19 | 責編:
    字號:

      【內容提要】新冠疫情全球大流行對世界和平與發展進程產生了深刻影響,對維護世界糧食安全帶來了嚴峻挑戰。新冠疫情通過激化引起全球饑餓的驅動因素如經濟衰退和下滑、沖突與不穩定等對全球糧食安全造成負面影響。具體而言,疫情干擾了全球糧食供應鏈的穩定和暢通,削弱了脆弱國家和人群獲取糧食的能力,加劇了政治不穩定和沖突。新冠疫情消極影響也折射了治理體系不平等、糧食體系缺乏適應性和韌性、糧食貿易脆弱性和波動性頻發等全球糧食安全治理困境。新冠疫情與糧食安全相互影響,需要以人類安全的整體視角來治理。短期來看,抗擊疫情需要大國承擔責任,共同提供推動世界經濟復蘇、暢通和穩定全球糧食供應鏈等全球公共產品,提升對弱勢國家和群體援助的協同性和有效性。長期而言,國際社會需要建設更加公正、合理、以人為本的全球糧食安全治理體系,提升發展中國家糧食生產能力,利用數字轉型提升治理效率。
      【關鍵詞】糧食安全  新冠疫情  人類安全  全球糧食安全治理
        
      民為國基,谷為民命。糧食安全是世界和平與發展的重要保障,是構建人類命運共同體的重要基礎。然而,全球糧食安全面臨著嚴峻挑戰。根據聯合國糧食與農業組織(FAO)發布的報告,幾十年來世界營養不良率下降的趨勢已經結束,穩定在11%,全球饑餓人口數字連續三年增長,超過8.2億,有20億人經歷中度或嚴重的糧食不安全狀況。與此同時,世界饑餓人口分布不均,亞洲超過5億,非洲達到近2.6億人,其中90%以上生活在撒哈拉以南非洲。全球糧食安全的發展趨勢,意味著到2030年實現“零饑餓”可持續發展目標面臨巨大挑戰。2019年末爆發的新冠疫情,不僅對全球衛生安全、世界經濟和國際合作帶來了艱巨挑戰,也使全球糧食安全受到沖擊。為了在疫情造成的全球動蕩中保障自己的糧食安全,一些國家開始收緊糧食出口,一些國家抬高出口價格,再加上非洲與南亞地區正在遭受的蝗災等其他因素,糧食正在成為國際戰略物資。
      新冠疫情通過哪些路徑影響全球糧食安全,這些影響又折射了全球糧食安全治理的哪些問題,國際社會如何應對以防止這場全球公共衛生危機引發全球糧食危機?已有研究大多從國際糧食貿易和糧食供給角度探討新冠疫情對全球糧食安全的影響。這些影響體現在疫情引發全球經濟衰退和農產品貿易萎縮,全球農產品供需將從供應相對充足轉向供不應求,全球糧食供應鏈受到影響,糧食獲取更加困難,全球糧食體系不穩定性、不平衡性、脆弱性加劇,呼吁增強其“韌性”,為防范全球糧食安全的系統性風險,需要加強全球合作。已有研究深化了疫情對全球糧食安全影響的認識,整體上強調了糧食的商品屬性,對糧食的政治屬性缺乏關注,也沒有探討疫情與其他影響糧食安全的非經濟因素的疊加效應,更沒有提出加強國際協調和合作的具體路徑。本文關注疫情對全球糧食安全消極影響背后的政治動因和疫情通過其他非經濟因素對糧食安全的影響,強調疫情所反映的全球糧食安全治理困境,突出人類安全和全球治理的綜合性視角,從治理角度提出了應對疫情挑戰的短期和長期建議。
      一、新冠疫情影響全球糧食安全的路徑
      新冠疫情全球大流行對全球糧食安全造成負面影響的路徑是通過激化產生全球饑餓的驅動因素。引發饑餓人數不斷增加的主要原因包括:經濟衰退和下滑、沖突與不穩定、氣候變化等。具體而言,疫情干擾了全球糧食供應鏈的穩定和暢通,削弱了脆弱國家和人群獲取糧食的能力,加劇政治不穩定和沖突。
      (一)干擾全球糧食供應鏈的穩定性
      全球糧食安全依賴全球糧農供應體系的正常運轉,防控疫情所采取的封鎖邊境、限制人員和物資流通等措施嚴重影響全球糧食供應鏈的穩定性,可能造成糧食短缺和糧食價格飆升。糧食價值鏈的平穩運轉和農產品流通對糧食安全和營養至關重要。但是,控制病毒傳播所必需的措施諸如進口限制和流動限制等已經擾亂了從生產、加工,包裝、運輸、銷售和消費的整個糧食鏈。這種狀況缺乏國際制度約束,因為世界貿易組織(WTO)《農業協定》對糧食出口限制的內容模糊且缺乏強制性。
      首先,生產層面,疫情影響農業勞動力和相關生產要素的投入,導致生產受阻。為防控疫情,全球一度多達60多個國家宣布進入緊急狀態,其中部分為“戰時狀態”或“戰爭狀態”,啟動應急機制,包括關閉邊境口岸,限制國內人員流動。這些抗疫措施限制糧農產業工人流動,在一定程度上加劇農業勞動力短缺,糧食生產所需要農業投入品購買困難,耽誤農耕時令,影響糧食產量。世界銀行(WB)2020年4月期《大宗商品市場展望》分析認為疫情危及糧食安全,農業大宗商品可能面臨貿易和投入品供應中斷的風險。2020/2021年度,世界糧食供求安全系數(本年度期末庫存量與下年度消費量的比率)達到30%,為2001/2002年度以來的新高水平,遠高于17%—18%的安全警戒線水平。
      其次,疫情影響糧食的流通,尤其是國際糧農貿易的流通,打擊市場主體參與國際貿易的積極性和一些國家依靠國際市場保障國內農產品供給的信心,導致貿易投資縮減。聯合國貿易和發展會議(UNCTAD)在《2019冠狀病毒疫情對全球貿易的影響》報告中指出,疫情可能對全球經濟和全球供應鏈體系造成長期的破壞性影響,2020年商品貿易總額將會下降30%。新冠疫情將使糧食進口國面臨系統性風險,例如國際市場的價格波動。全球疫情蔓延和感染人數尚未封頂,許多國家擔憂疫情背景下它們的糧食儲備能否足以熬過本國疫情爆發高峰期。自2020年3月以來,阿爾及利亞、土耳其等國通過暫停糧食進口關稅和免征增值稅,增加糧食儲備。國際社會上隨之產生對未來糧食供應的不確定性和悲觀預期,引發各國紛紛采取應對措施。
      與此同時,一些糧食出口國如俄羅斯、白俄羅斯等14國宣布暫停、禁止糧食出口或對部分農產品實行配額等限制措施。其中一些國家在全球糧食出口占比較大,如俄羅斯是全球最大的小麥出口國。這些國家的糧食出口限制容易引發國際糧價劇烈波動,改變糧食供求市場預期,對全球糧食供應鏈產生干擾,進而可能造成糧食短缺。另外,全球糧食供應由于商業運輸能力受限而進一步惡化。商業船只可能需要遵守不同國家的不同程序以限制新冠病毒的傳播而受到廣泛拖延。新冠病毒已經被證實能夠在國際食品冷鏈運輸中傳播,將影響肉類等需要冷鏈運輸的糧食貿易。
      第三,疫情可能影響糧食供應鏈的消費端。新冠肺炎疫情全球大流行,世界經濟增速大幅下降并陷入衰退。WTO預測,2020年世界商品貿易將暴跌13%至32%,全球匯款下降20%。WB2021年1月發布的《全球經濟展望》也指出2020年全球經濟增長率預計為-4.3%。各國采取的人員流動限制措施使得經濟停擺,無法快速復產復工,收入減少,影響弱勢群體獲得糧食的能力。全球非正式經濟中有超過20億人(占全球所有工作的62%)受雇,因疫情非正式工人的收入下降了82%。由于初級商品(石油,礦石,金屬)價格暴跌和旅游業的急劇下降,貧窮國家出口收入下降使貨幣承壓,將推高糧食價格,特別是進口糧食的價格。印度等21國對糧價開始采取不同程度的臨時管制措施,實行食品配給,打擊價格投機。
      (二)削弱脆弱人群獲取糧食的能力
      新冠疫情導致的經濟衰退將引發糧食不安全的根源:貧窮、不平等和邊緣化。一般而言,經濟放緩和衰退往往導致失業率上升,工資和收入下降,使窮人難以獲得糧食和基本社會服務,延長和惡化糧食危機的嚴重性,特別是在面臨嚴重糧食不安全而需要緊急人道主義援助的國家。根據FAO、國際農業發展基金(IFAD)、世界糧食計劃署(WFP)等15個發展機構共同發布的《全球糧食危機報告》,如果不及時采取措施,受到疫情影響,2020年全球面臨糧食危機的人數或將再增加1.3億,達到2.65億。
      首先,疫情導致全球經濟放緩或陷入衰退,加劇赤貧和饑餓。國際貨幣基金組織(IMF)在2020年10月的《世界經濟展望》中預測,受新冠肺炎疫情影響,2020年全球經濟將萎縮4.4%。由于初級商品和旅游業的出口收入枯竭,導致發展中國家的貨幣貶值和債臺高筑。例如,布隆迪、巴勒斯坦、南蘇丹和津巴布韋等國擁有不到一個月的外匯儲備,埃及、莫桑比克、巴基斯坦、蘇丹和贊比亞的公共債務超過GDP的80%。這些發展中國家維持和擴大社會安全網絡的能力將受到削弱,無法應對疫情帶來的社會經濟影響,尤其是保護最弱勢群體免遭貧困和糧食不安全。另外,疫情也使得各國政府注意力和公共資金投入從饑餓、貧窮等發展議題轉向公共衛生健康和經濟恢復等領域。
      其次,全球糧援機構買糧成本和獲取資金支持的難度加大。國際糧價市場波動和糧食供應鏈的局部中斷或緊張都不利于國際人道主義和糧農機構在全球開展救援和實施項目。隨著疫情的全球大流行,世界各國自顧不暇,發達國家和新興經濟體對弱勢發展中國家的各類援助將不可避免的收縮。疫情很可能影響國際人道主義援助,因為資源可能會被轉移到抗疫工作中,從而影響援助預算。這些情況疊加在一起,都將對弱勢群體獲取充足食物產生負面影響。例如,聯合國難民署(UNHCR)報告說受疫情影響,在哥斯達黎加和尼加拉瓜超過四分之三的難民中正在挨餓。
      再次,加劇弱勢群體的脆弱性。封城、鎖國等抗疫措施對這些遭受饑餓的弱勢群體來說是雪上加霜。以往的流行病經驗顯示,農業生產力水平低和糧食系統韌性較差可能導致營養不良的發生率更高,增加人口的發病率。新冠病毒對長期饑餓、急性饑餓或營養不良的人可能特別致命,因為饑餓或營養不良等因素降低了人體的免疫能力,加大感染和死亡風險。埃博拉(Ebola)、嚴重急性呼吸系統綜合癥(SARS)和中東呼吸綜合征(MERS)等流行病都曾對糧食和營養安全產生了負面影響,特別是對包括兒童、婦女、老年人和窮人在內的弱勢群體而言。[7]對于已經面臨饑餓或其他危機(如非洲之角的沙漠蝗災、也門或薩赫勒地區的不安全局勢)的脆弱地區、嚴重依賴糧食進口的國家(如小島嶼發展中國家)以及依賴初級產品(如石油)出口的國家,疫情對其造成的影響尤其嚴峻。
      (三)疫情影響政治穩定與沖突動態
      國內治理失敗、沖突和政治不穩定往往是全球糧食不安全的主要驅動因素之一。沖突會對糧食系統從生產、收獲、加工、運輸、供應、融資和銷售的每個環節產生負面影響。受沖突影響的國家有著較嚴重的長期、急性糧食不安全和營養不足現象,8.15億糧食不足人口中有4.89億生活在這些國家。反過來糧食不安全也催生政治動蕩和暴力。2007-2011年全球糧食危機期間,因為不斷上漲和波動的糧食價格導致了城市騷亂、政府倒臺,引發了從加勒比到中東的區域動亂。對土地、水等糧食相關資源的競爭是引發一些區域和國內沖突的潛在因素。自2000年起,約90%的非洲國內沖突是由土地引發的。
      首先,疫情會加劇現有的沖突驅動因素,并破壞社會和經濟韌性。在全球化不平衡發展的背景下,疫情導致的經濟下滑、失業率上升(尤其是在年輕人中間)、收入減少、貧困和不平等加劇,將進一步加劇社會分化和現有不滿。隨之而來的將是一些國家政治危機惡化,統治精英內部分裂加劇或產生新的分裂。這種情況在缺糧的發展中國家尤其明顯,如委內瑞拉、南蘇丹、也門等國。反過來這些沖突又加劇所在國家的糧食不安全狀況。
      其次,疫情影響了國家或國際行為者的能力和行為,進而可能改變現有的沖突與和平動態,反過來影響糧食安全狀況。國家政府專注應對國內疫情而降低了應對非國家武裝團體的能力。與此同時,非國家武裝團體則乘機利用疫情造成的社會不滿、一些弱勢群體的邊緣化和對其寬松的安全環境,以加強行動并改變對地區的實際控制的策略。例如,阿富汗塔利班趁著疫情加強對阿富汗相關地區的控制,阿國內暴力沖突加劇,饑餓人數增加。再如,新冠疫情與沖突、氣候等疊加導致東非四國(埃塞俄比亞、南蘇丹、索馬里、烏干達)增加了700萬流離失所者。
      二、新冠疫情消極影響折射全球糧食安全治理困境
      新冠疫情對全球糧食安全產生的負面影響反映了當前全球糧食安全治理體系的困境。
      (一)全球糧食安全治理體系不平等
      全球糧食安全治理體系的發展與演變一直由發達國家主導。二戰結束后,大量發展中國家獲得獨立,加入FAO,壯大了發展中國家在該組織中的話語權。1970年第一次全球糧食危機爆發,發達國家指責FAO無效,藉機把其大部分功能專長拆除,將其轉交給國際農業研究磋商組織(CGIAR)、IFAD和WFP以及后來的WB、IMF等國際金融和發展機構。隨著1980年代發展中國家的債務危機爆發,以新自由主義為基礎的華盛頓共識占據了國際發展議程的主導性,發展中國家被要求進行結構性改革。在此理念的指導下,發展中國家原有的國有糧農體系進行實行自由化,削減政府對農業的支持和監管。同時發達國家通過《農業協定》和《實施衛生與植物衛生措施協議》,將農業和糧食議題納入世貿組織的治理范圍,國際糧農貿易自由化進程加快。
      從此,全球糧食安全治理體系在治理機構、治理理念方面都發了變化,逐步形成了目前這種不合理不公正的糧食安全治理體系:一方面,發達國家實行受限制的市場準入政策以及扭曲市場的貿易補貼政策,例如2018年經濟合作與發展組織(OECD)成員國對其國內農業補貼額度高達2840億美元;另一方面,發達國家通過雙邊、多邊貿易協定等推行新自由主義,開辟發展中國家市場。這種治理后果就是極大地阻礙了發展中國家的糧食生產能力,增大了跨國糧農企業權力,導致糧食價格波動性頻發,為全球糧食穩定供應帶來了巨大風險??傮w而言,全球糧食安全治理呈現“中心—外圍”結構,發達國家處于治理的“中心”,是“治理者”,而發展中國家則位于“外圍”,是“被治理者”,發達國家通過主導國際規則的制定和解釋來維護自身利益。
      (二)跨國糧農企業權力過大,糧食體系缺乏適應性和韌性
      在“中心-外圍”的全球糧食安全治理體系下,跨國糧農企業權力過大。自1970年代開始,糧農領域的工業化和全球化開始加快,形成了目前以企業為中心、相互依賴和復雜的全球糧食體系。在當前呈現的基本特征是:生產方式工業化、生產與供給全球化、治理模式公司化。在糧食貿易上,美國ADM、邦吉、嘉吉、法國路易達孚4大糧商,不僅牢牢控制著全世界80%的糧食交易量,并且業務延伸到了產業鏈的各個環節。這種結構下,全球糧食貿易極易受到投機資本的炒作。2008年全球糧食危機的根源之一就是投機資本炒作,推動全球農產品價格從結構性上漲轉向全面上漲,釀成嚴重的全球糧食危機。以企業為中心的糧食體系被認為能發揮各國比較優勢,以提供“較低”價格的糧食,但卻對意外沖擊缺乏足夠的適應性,并易于形成投機。高度復雜和專業化的全球糧食體系雖然被認為提高了糧食分配效率,但目前對大型跨國糧農企業的治理和監管不足,過長的糧食供應鏈和以企業為中心的糧食體系往往缺乏韌性和可持續性。因為一旦受到意外沖擊,很容易引發全球糧食供應鏈的波動、甚至中斷。實際上,當前這種以大型跨國企業為中心的全球糧食體系與全球糧食安全治理體系中發達國家的主導性密不可分。
      (三)全球糧食貿易的脆弱性和波動性頻發
      為此,各國政府通過施加貿易限制,試圖最終將波動性出口到世界市場。當世界糧價低廉時,政策制定者可以利用農業補貼或邊境稅來保護其農民免受國際競爭。這些措施有助于穩定國內價格,但它們也鼓勵生產過剩,導致糧食過剩,借助出口補貼不得不在國際市場上傾銷,其后果進一步加劇了糧食價格螺旋式下行。相反,當糧食供應的不確定性上升和價格高企時,政府會采取干預措施降低國內價格,其中許多國家訴諸于出口限制,以保護國家糧食安全。但是,這樣的政策加劇了世界市場的稀缺性,推高糧食價格,最終降低糧食進口國和需要糧食援助國家獲取糧食的能力。如果其他國家和地區也采用類似政策,這些限制就會破壞對國際市場的信心,并且其競爭影響會部分相互抵消。此類措施只會加劇危機,尤其不利于低收入缺糧國和那些需要采購糧食物資以援助饑餓和脆弱群體的國際援助組織。而這些正是2008-2011年全球糧食危機期間的情況。目前新冠疫情全球大流行使一些國家對全球糧食供應不確定的擔憂上升,又在重復上次糧食危機期間采取的措施。
      三、以綜合和改革視角應對糧食安全的新冠疫情沖擊
      新冠疫情與糧食安全相互影響,需要以人類安全的整體視角來治理。短期來看,抗擊疫情需要大國承擔責任,提供世界經濟復蘇、暢通和穩定全球糧食供應鏈等公共產品,加強對弱勢國家和群體援助的協同性和有效性。長期而言,國際社會需要建設更加公正、合理的全球糧食安全治理體系,提升發展中國家糧食生產能力,利用數字轉型提升治理機制效率。
      (一)以人類安全理論指引全球糧食安全治理
      新冠疫情全球大流行是二戰以來的全球最大的衛生健康危機,對國際秩序和全球治理影響深遠。世紀疫情與百年變局相互激蕩,催生和加劇了包括糧食危機、衛生危機、經濟危機、發展危機、治理危機等一系列,這些危機同時并發、相互疊加。這一動態充分體現了1994年聯合國(UN)所提出的“人類安全”這一價值理念的重要性?!叭祟惏踩钡钠邆€主要內容:經濟安全、糧食安全、衛生安全、環境安全、個人安全、社會安全以及政治安全。人類安全這一價值理念強調人類安全關注的普遍性、人類安全各組成部分之間的相互依賴性、早期預防比后期的干預更易于確保人類安全以及以人為中心。人類安全打破了國家為主的唯一安全主體的安全觀,恢復了人的安全與國家安全之間的目的和手段之間的關系。
      當前國際社會應對包括新冠疫情、糧食安全在內的許多全球挑戰乏力,根本原因在于各國無法平衡好國家利益和人類利益之間的關系。維護和提高糧食安全,必須承認人是安全的終極關懷,承認影響糧食安全威脅的跨國性、復雜性、擴散性、多樣性、嬗變性以及治理的綜合性和長期性。2007年糧食危機以及歷次流行病大爆發(Ebola、SARS、MERS和COVID-19)引發的后果都表明解決糧食安全需要用以“人類安全”為價值理念來引導。
      如果將人類安全作為一個整體來考慮,那么進一步需要樹立的則是“一個健康”(one health)和“星球健康”(Planetary Health)的觀點,以跨越傳統領域來應對新冠疫情帶來的挑戰。新冠疫情表明全球因病相,日益受到環境限制,需要在聯合國可持續發展目標(SDG)這一更廣泛范圍內采取基于經濟發展、社會進步、環境保護平衡的觀念,正確解決疫情對世界經濟,國際貿易,政治和不平等的影響。實際上,這些理念正是中國近年來不斷倡導的人類命運共同體的意義。
      (二)加強二十國集團(G20)在暢通和穩定全球糧食供應鏈中的作用
      G20是全球最大的經濟體組合,其協調程度決定了大國在確保全球糧食安全方面的作用,也決定了全球合作應對疫情對糧食安全負面影響的效果。2011年6月,首次G20農業部長會議召開并制度化,在引領和制定全球糧食安全政策議程方面發揮著重要作用。G20應進一步發揮全球大國在糧食安全政策協調方面的應有作用,避免采取任何可能導致國際市場糧食價格過度波動的不合理限制性措施,維護糧食供應和價格穩定,減少貿易限制,保障全球糧食供應鏈的通暢。2020年4月、9月,G20農業部長舉行兩次會議,成員國承諾緊密合作,并采取具體行動,以維護全球糧食安全,并呼吁UN為2021年聯合國糧食系統元首峰會做準備。
      第一,加強宏觀政策協調,減緩世界經濟下行對糧食安全的負面溢出效應。G20應將重點放在有助于避免全球經濟衰退的措施上,并以這種方式盡量減少糧食不安全的進一步加劇。正如前文所述,經濟衰退對全球糧食不安全帶來的影響極為深遠。為此,各國政府應該加強宏觀經濟政策協調,著眼“后疫情時代”,采取一切必要舉措,維護全球產業鏈供應鏈穩定,共同推動世界經濟復蘇,實現更加平衡和可持續的增長。
      第二,承諾反對出口限制等措施,保障全球糧食供應鏈的穩定性和開放性。開放的全球糧食貿易對于全球糧食供應鏈的正常運轉不可或缺。G20成員國擁有龐大的人口和市場能力,是全球糧食貿易的主要進口國和出口國,其糧食貿易政策在很大程度上決定了全球糧食市場的穩定性。因此,它們應確保全球糧食市場供應穩定、透明、可靠,防止“以鄰為壑”政策的出現,加強對國際糧農企業的監管,防止市場投機。
      第三,發出正確信息,合力引導全球糧食市場預期。G20成員國應通過2011年建立的農業市場信息系統(AMIS),加強糧食市場的透明度和政策協調,公開承諾在全球糧食價格飆升時進行干預,安撫市場。具體而言,一是制定和傳播明確的信息,積極加強輿論引導,增強公眾信心,推廣替代食品和健康的消費習慣,防止恐慌購買給個人、社區和部門帶來不必要的壓力。二是利用國內庫存,防止價格投機和泡沫形成。
      (三)提升對弱勢國家和群體援助的有效性和協同性
      疫情是一面鏡子,真實地反映了全球糧食分配和獲取的不平衡。面對疫情沖擊,弱勢國家和群體是最脆弱的,需要加強國際農業援助。根據《2020年全球糧食危機報告》顯示,2019年全球處于糧食安全綜合分類(Integrated Food Security Phase Classification)的“危機”及以上等級有55個國家和地區的1.35億人。UNCTAD發布報告稱,新冠肺炎疫情對發展中國家經濟的整體影響可能比2008年金融危機更嚴重,呼吁國際社會向發展中國家提供2.5萬億美元的援助計劃。如果沒有國際社會的大力援助,極有可能造成人道主義災難。聯合國人道主義事務協調廳(OCHA)預測,到2020年將有1億人需要人道主義援助,如果不采取緊急多邊行動,人數還將激增。
      第一,全球糧食不安全的復雜根源需要系統和綜合的解決方案。全球饑餓是多種因素造成的,最主要包括:國內和國際沖突、國內治理失敗、氣候變化、自然災害、收入不平等、性別歧視等等。新冠疫情是全球饑餓驅動因素的催化劑,引發和加劇了引發饑餓的根源。為了如期完成2030可持續發展議程的各項目標,尤其是根除饑餓目標,國際社會必須努力解決引發饑餓的根源。解決饑餓問題,不僅僅是糧食和農業機構和部門的專責,而是需要綜合和協調的人道主義、發展和和平建設戰略,需要凝聚解決糧食不安全根源因素的政治承諾和行動。聯合國準備將在2021年召開糧食系統元首峰會,將為推動全球糧食安全進程集聚各國政治承諾提供了機遇。
      第二,加強糧食援助的均衡性和協調性。當前全球糧食援助中存在著不均衡性。一是加強對受援國援助的平等性。具有相似糧食需求的受援國卻面臨嚴重的受援不平等現象,國際社會提供的發展援助比人道主義援助少。如,也門、南蘇丹、敘利亞就比剛果、阿富汗、蘇丹獲得的人道主義援助多幾倍。二是提升人道主義援助和發展援助之間的協調。2017年32個糧食危機嚴重國家中,約42億美元是發展援助,而62億美元是人道主義援助,其中32個糧食危機最嚴重的國家是受援主體。為統籌疫情防控和經濟社會發展,解決產生糧食危機根源的長期原因,建立持久韌性的糧食安全,需要加強人道主義援助和發展援助之間的協調。疫情爆發后,聯合國人道主義機構和布雷頓森林機構都采取了大規模的援助,但關鍵是如何使這些援助相互協調,發揮最大效果。例如,OCHA發起了資金需求為20.12億美元的2019冠狀病毒全球人道主義應對計劃,WB批準140億美元的短期支持,同時在未來15個月里向發展中國家提供高達1600億美元的長期資金支持。
      第三,加強不同層級間(縱向)的協調,即加強國際涉農機構與地區和國家層面的協調。提升國際援助的有效性離不開與受援國主管部門、當地組織、社區團體和其他行為體進行緊密合作。這些行為體身處弱勢群體的第一線。受援國政府是該國糧食安全的主要責任主體,而當地的各類行為體在維護供應線、提供援助和傳遞饑餓信息等方面發揮著關鍵作用。這些信息包括:有關疫情防控的專業知識,饑荒發生的程度,需要糧食的數量等。通過縱向協調關系的加強,可以實現從下而上的需求與從上而下的供給很高的結合起來,提高所在國家和社區的能力與技術建設,進而提升援助的有效性。
      第四,利用國際涉農機構的網絡化能力,提升政府間組織、非政府組織、捐助國、受援助等多種行為體之間橫向協調性。當前疫情下,主要國際機構都在發揮自己專業職能和優勢,利用多種形式的公私合作伙伴關系,增強政策協同效應,增強全球糧食安全治理網絡的靈活性、適應性和創新性,以防疫情引發全球糧食危機。疫情也促發全球糧食安全治理在某種程度上的創新,當前已有多種伙伴關系產生并發揮重要作用。例如,FAO正式啟動了“應對2019冠狀病毒病糧食聯盟”(The COVID-19 Food Coalition)。該聯盟聯結各類糧食安全網絡和利益相關方,以保障全球糧食獲取,推動以可持續方式增強農業糧食體系抵御力。FAO與WFP、抵抗糧食危機全球網絡(Global Network Against Food Crises,GNAFC)、全球糧食安全聚集小組(Global Food Security Cluster)共同建立了新冠疫情對全球糧食安全影響信息的全球數據和分析設施,防止重復性分析,加強基于證據的評估和協調,提高糧食援助等干預行動的有效性。FAO與世界衛生組織(WHO)、世界動物衛生組織(OIE)在“同一個健康(One Health)”理念框架下加強協調,提高各國人畜共患疾病的預防、防范和疫情應對能力。再如,早期行動伙伴關系的參與者正在協調有關預防和減輕新冠疫情對弱勢人群的直接和間接影響的努力。先是FAO等機構根據發生的可能性、潛在影響、國家能力列出了2020全球糧食安全面臨的風險,并提供了早期行動建議。然后由紅十字國際委員會(ICRC)、FAO、WFP、OCHA以及Start Network組成的“早期行動重點工作組”(Early Action Focus Task Force)和“早期風險行動伙伴關系”(Risk-informed Early Action Partnership)等網絡協調它們在高風險國家的援助,提高針對新冠疫情預期行動的有效性。
      (四)建設更加公正與合理的全球糧食安全治理體系
      歷次糧食安全所受的沖擊,發展中國家總是最大的受害者,這與當前全球糧食安全治理有很大關系。目前主要的糧食治理安排和規范是西方發達國家在二戰后建立起來的,總體上反映了發達國家農業發展的特定軌跡與訴求,即積極推進新自由主義之下的全球糧食市場一體化,以為他們國內過剩的農業生產尋求市場,確保世界發達國家農民經濟收入的穩定,解決世界饑餓充其量是這種核心政治關切的負產品。在這種治理體系下,發展中國家深受其害。根據FAO研究,在2011-2018年期間,33個糧食凈進口國中有25國出現了饑餓加劇或糧食危機惡化的情況。2007年全球糧食危機和此次新冠疫情引發的糧食安全問題都體現出全球糧食安全治理體系不平等,為此需要推動全球糧食安全治理體系向更加有利于發展中國家的方向發展,構建更加公平、公正和有效的全球糧食安全治理體系。整體而言,要以“多元治理”替代“霸權治理”,以“整體治理”替代“利益治理”,以“有效治理”替代“低效治理”。
      首先,支持以聯合國糧農機構在全球糧食安全治理中發揮更大作用。當前逆全球化思潮蔓延,單邊主義、保護主義、民粹主義抬頭,對以聯合國體系為核心的全球治理體系構成威脅,無助于國際社會應對全球挑戰。地緣政治回潮和退出外交盛行,削弱WHO等國際組織的領導地位,導致疫情風險加劇,嚴重影響糧食生產和供給,從而使全球糧食安全的不確定性增加。國際社會應強化而不是弱化多邊主義,加大對聯合國糧農機構的捐資捐助,積極推動FAO等機構與G20、APEC等多邊機制合作,促進各項糧食安全計劃、倡議落實落地。
      其次,推動全球貿易規則更加公平合理,加強對跨國糧農企業監管,構建更加合理和穩定的全球糧食供應鏈。由于農業用地和資源分布不均,糧食貿易在保障全球糧食安全方面發揮著不可或缺的作用。近期逆全球化回潮,貿易和投資保護主義甚囂塵上,可能會阻礙改善糧食安全的進程。最關鍵的是世貿組織多哈回合談判未能就國內農業支持改革達成一致意見,發達國家仍然將主要精力用于打開發展中國家市場,而對削減自身高額農業補貼止步不前。這種不平等、不公平的糧食貿易體系最終會降低發展中國家的生產積極性,對糧食安全造成不良后果。同時,也要盡快推動就監管跨國糧農企業等達成共識,降低全球糧食供應鏈中的投機空間和波動風險,警惕和防范來自國際投機資本對糧食市場的炒作。只有推動建立更加公平、透明和包容性的全球糧農投資和貿易體系,才能增加國際糧食貿易對糧食安全的積極作用。
      再次,加大對全球糧食安全治理的數字化轉向投資,促進高質量全球糧食安全數據設施建設。隨著全球數字時代的到來,全球糧食安全治理的數字化轉型不可避免。糧食危機的復雜性及其影響的差異性要求對全球不同區域和國家進行協調的監測和評估,并分析疫情對糧食危機國家的風險,以確定向高風險國家提供支持的最合適方法。同時,關于全球糧食安全和營養的詳實數據能夠被政策制定者容易獲取和利用。這包括全球糧食貿易流量變化、糧食價格波動、庫存與產量、全球各地區和國家饑餓人數變化和分布、糧食和農業價值鏈是否通暢等。然而,當前這樣的公共設施是是碎片化和重復建設的,在一定程度上反映了當前全球糧食安全治理的制度復合體特征。例如,FAO、WFP、GNAFC、國際食物政策研究所(IFPRI)等多個機構發布內容類似的多份糧食報告。G20的AMIS和FAO的全球糧食和農業信息及預警系統則扮演著類似的功能。加強全球糧農數據收集和分析公共設施建設,對提升全球糧食安全治理有效性具有重大意義。
      結語
      新冠疫情是人類與重大傳染性疾病在全球范圍內展開的一場嚴峻斗爭,重創全球經濟,遲滯國際發展進程。疫情激化了全球糧食不安全的驅動性因素,包括經濟衰退、沖突與不穩定加劇等。疫情干擾了全球糧食供應鏈的暢通,降低了脆弱國家和人群獲取糧食的能力。新冠疫情對全球糧食安全的消極影響也折射了治理體系不平等、糧食體系缺乏適應性和韌性、糧食貿易脆弱性和波動性頻發等全球糧食安全治理困境。解決沖突、極端氣候、自然災害、經濟衰退等這些催生饑餓的根本動因本質上還是要各國拿出政治承諾和行動,承認全球糧食不安全的政治屬性,秉持人類命運共同體理念,以人類安全的整體性和綜合性視角應對。減輕疫情對糧食安全影響,需要大國承擔責任,需要國際治理機構加強協調,需要加大對弱勢國家和群體的援助,需要統籌疫情防控與維持糧食供應鏈暢通,需要分享最佳實踐和經驗教訓。如期完成2030年可持續發展議程的饑餓目標,就需要從根本上變革全球糧食和農業體系,使其更加以人為中心,更具韌性和可持續性。簡言之,國際社會要克服集體行動困境,增強集體行動能力,才能應對包括疫情和饑餓在內的非傳統安全挑戰。
      (張蛟龍,中國國際問題研究院國際戰略研究所助理研究員,原文載《世界農業》2021年第4期,注釋略)
      

      

    0
    亚洲AV无码一区二区二三区,亚洲无线码高清在线观看,久无码久无码av无码,亚洲中久无码永久在线观看