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    “印太”視角下印度與東盟關系研究

    | 作者: 寧勝男 | 時間: 2021-05-10 | 責編:
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      【內容提要】印度與東盟同處印度洋與太平洋的交匯地帶,二者關系如何,關系到印度洋與太平洋能否有效整合。20世紀90年代以來,印度與東盟不斷走近,關系取得不小進展。但是,二者經濟合作面臨嚴重的內生動力不足困境,第二任期內的莫迪政府還背離“以東盟為中心”原則,加速倒向美國“印太戰略”?!坝√辈]有如預期拉近印度與東盟之間的距離,反而暴露了二者的戰略分歧。印度重“印太”而輕“東進”,與東盟關系難有實質性進展。

      【關鍵詞】 印度—東盟關系 “印太” 中心性

      【作者簡介】寧勝男,中國國際問題研究院助理研究員、博士,主要研究方向為南亞經濟與地區形勢研究、新興經濟體研究,電子郵箱 ningshengnan@ciis.org.cn

      

      Research on India-ASEAN Relations: from The Perspectives of Indo-Pacific

      Abstract: India and ASEAN are both located along the border of the Indian Ocean and Pacific Ocean. Because of this geo-strategic importance, the India-ASEAN relations stake the effectiveness of the concept of Indo-Pacific. Since the 1990s, both sides have been marching closer, and the bilateral relations have achieved great success. However, the economic cooperation between India and ASEAN has been plagued by lack of internal power for a long time, and the Modi government in its second term is deviating from the principle of "ASEAN centrality" and accelerates its shift to the "Indo-Pacific Strategy" of the United States. The concept of Indo-Pacific has not harmonized the two regional actors as expected, but exposed their strategic differences. India attaches more importance to the "Indo-Pacific Strategy" rather than the "Act East” Policy, making it difficult to achieve further substantial progress in its relations with ASEAN.

      Key Words: India-ASEAN Relations; Indo-Pacific; Centrality

      

      

      印度與東盟是“印太”地區的重要的地緣行為體,二者關系攸關“印太”概念成色?!袄鋺稹苯Y束后,印度出臺“東看”政策,與東盟關系取得顯著進展?!坝√备拍钆d起后,印度始終聲稱“維護東盟的地區中心性”,美國拜登政府亦強調修復與東南亞盟友的關系,推動“印太戰略”向東盟擴展?!坝√睉鹇钥蚣苤?,印度與東盟的關系究竟如何?二者關系有哪些進展,又面臨怎樣的挑戰?雙方對“印太”的利益訴求和政策偏好是否一致?“印太”能否推動印度與東盟關系再進一步?本文試圖對這些問題進行深入分析。

      一、印度與東盟關系發展成效

      以“冷戰”結束為分界點,印度與東盟關系取得顯著進展,主要表現在以下四個方面:

      首先,戰略伙伴關系建立并強化。“冷戰”期間,印度與東盟之間關系不睦。20世紀70年代以后,印度實質上與蘇聯結盟,而新成立的東盟則偏西方,強調政治與安全,尤其要捍衛民族獨立和防止共產主義勢力擴張,在美蘇兩大陣營對壘的大背景下,印度與東盟關系冷淡。1978年越南大規模入侵柬埔寨,印度追隨蘇聯,未對越南提出譴責,反而承認韓桑林政權,從而“自絕于東南亞”;1979年蘇聯入侵阿富汗,印度作為南亞頭號大國卻保持沉默立場,更加招致東盟成員國不滿。加之印度在地區秉持大國沙文主義作風,肢解巴基斯坦、干涉斯里蘭卡和馬爾代夫內政,并于80年代中期開始在安達曼和尼科巴群島上興建海軍基地,使得鄰近的東盟國家對其軍事威脅一直保持警惕??偠灾?,印度與東盟關系在“冷戰”期間并不密切,甚至呈現一定程度上的緊張與對抗態勢。

      1991年“冷戰”結束,橫亙于印度與東盟之間的結構性阻礙消失。蘇聯解體后,具有準軍事同盟性質的《印蘇和平友好合作條約》自行失效,從前分屬兩大陣營的印度和東盟不再對峙,更多回歸毗鄰而居的地緣屬性,開始根據國家利益自由經營對外關系。此前阻礙印度與東盟交往的諸多問題也大多化解,伴隨柬埔寨問題開啟解決進程,印度對柬埔寨政權態度轉變,以及蘇聯自阿富汗的撤軍,東盟國家對印度的憂慮逐漸解開。同時,為了減輕東盟國家對印度擴充海軍的擔憂,90年代初印度與印度尼西亞、馬來西亞和新加坡在安達曼和尼科巴群島附近進行海軍聯合演習,并向東南亞國家海軍隨員開放了布萊爾軍港,緩解了東南亞國家的安全顧慮。

      對外經濟戰略上,印度將東盟視為融入亞洲和全球經濟的通道。20世紀90年代初,印度爆發了“雙赤字”危機,經濟行至崩潰邊緣。拉奧政府被迫開啟自由化、市場化、全球化經濟改革,改變過去封閉保守、自力更生的經濟發展思路,“努力把印度從一個管制約束的內向型經濟轉變為適應市場需要的外向型經濟”,而向何處開放、如何開放,成為拉奧政府首先要解決的難題。印度政府意識到,高速增長的東盟國家可以成為印度融入亞太經濟圈和世界市場的跳板。1991年,印度推出“東看”(Look East)政策,強調加強與東盟國家聯系,尤其是經貿商業往來。

      從國際關系的角度看,東盟成為印度改善同周邊、亞洲國家以及與美國關系的重要渠道。冷戰結束后,印度驟然失去蘇聯的庇護,與西方的關系卻仍在緊張之中,在新的國際秩序中處境困難,尤其在亞洲處于被孤立、被包圍境地,迫切需要改善同周邊、亞洲國家以及與美國之間的關系。東盟成為印度實現這一目標的重要渠道。一是東盟國家自身就與印度毗鄰而居,部分國家深受印度教文化的影響,在戰后的不結盟運動中,印度尼西亞等國與印度又是重要的伙伴,有改善關系的地理條件和歷史文化基礎。二是20世紀90年代以后,全球區域經濟一體化步伐加快,東盟成長為亞太地區最具代表性的區域一體化組織。1992年東盟開始推動自由貿易區建設,1995年和1997年相繼吸收越南和緬甸、柬埔寨和老撾加入,一體化建設走在亞洲前列。印度希望參與到這一進程中來,在亞洲扮演更大角色。三是印度期望在東南亞地區加強與美國的經濟安全互動,通過加強與東盟聯結,促進與美國關系的緩和。因此,印度前總理曼莫漢·辛格對“東看”政策才有此表述,“東看政策不只是一個對外經濟政策;它也是印度的世界展望和在不斷變化的全球經濟中的定位的一個戰略轉移?!?/p>

      新的歷史條件和政策導向下,印度與東盟的關系進展迅速,日益升級。1992年印度成為東盟的“部分對話伙伴”,1995年升級為“全面對話伙伴”,2002年印度成為東盟“首腦級合作伙伴”,2003年印度與東盟在巴厘島峰會上簽署《東南亞友好合作條約》,提出了全面經濟合作框架,2005年東亞峰會首開,印度是創始成員國之一。2012年12月,印度與東盟關系升級為“戰略伙伴關系”,2014年,莫迪在第12屆印度—東盟峰會上宣布升級“東看”為“東進”政策,賦予印度—東盟戰略伙伴關系最高優先權?!坝√备拍钆d起后,印度公開承認東盟在印太的中心地位,并強調“在‘印太’地區,東盟與印度的伙伴關系將發揮決定性作用”。東盟則出于維持大國平衡的需要,歡迎印度進入東南亞,以維持東西兩翼戰略平衡。

      其次,合作領域拓展。“東看政策”出臺之初,印度與東盟合作側重于經貿和投資往來,尤其是印度將“搭上東亞快車”看作是擺脫經濟危機、融入全球化大潮的捷徑。印度資深外交家J.N.迪克西特對此概述準確:“重要的西方工業國和日本在東盟地區的經濟涉足之深,使該地區成為一個催化的媒介,通過它,印度可以獲得投資和技術?!痹谶@一思路指導下,印度對東盟國家,尤其是經濟發展水平較高的成員國密集開展經濟外交:總理拉奧、財政部長曼莫漢·辛格多次出訪新加坡、泰國、馬來西亞等國,東盟國家積極回應,新加坡總理吳作棟、馬來西亞總理馬哈蒂爾和印度尼西亞總統蘇哈托等紛紛訪印,與印度簽訂了雙邊經貿、投資、旅游合作協議。印度與東盟也簽署了多項經貿合作協議,并成立部分合作聯合委員會,負責協調經貿投資活動。

      進入21世紀,印度與東盟的經貿合作取得顯著成就。一方面,二者達成多項自由貿易安排:2009年8月,印度與東盟簽署了印度—東盟貨物自由貿易協定(AITIGA),雙方決定削減五分之四貿易商品的關稅,印度也成為繼中國、日本和韓國后第四個與東盟建立自由貿易機制的國家。2014年,印度與東盟又簽署了服務貿易和投資領域的自貿協定。此外,印度還與新加坡、馬來西亞分別簽訂了《全面經濟合作協議》,與這兩國的市場開放程度超越與東盟的整體水平。另一方面,印度與東盟的經貿關系取得長足進步:自1993年到2008年,印度和東盟的雙邊貿易額增長了約十倍,占東盟全球總貿易額比重從1993年的0.7%增長到2008年的2.8%。2010年1月,印度—東盟自由貿易區(The Indian-ASEAN Free Trade Area,簡稱IAFTA)正式建立,2012年開始,印度開始參與《區域全面經濟伙伴關系協定》(Regional Comprehensive Economic Partnership,以下簡稱RCEP)的談判。

      2003年,時任印度外長亞斯旺特·辛哈宣布印度 “東看”政策進入第二階段,印度與東盟合作領域由經貿向更為廣泛的經濟和安全領域擴展,包括保護海上通道、協調反恐合作等。這一時期,印度“東看”的視野從東盟進一步延伸到了整個東亞,以更加活躍的姿態參與到亞太地區一體化進程,將“東看”政策看作是“跳出嚴重限制印度戰略選擇的次大陸政治局限”的重要路徑。

      莫迪上臺后,更加強調與東盟的戰略安全合作。2018年,為紀念印度與東盟建立對話伙伴關系25周年,印度邀請東盟十國領導人集體訪印,莫迪在峰會上指出“在當前動蕩和不確定的時代,印度和東盟面臨巨大的機遇和責任,雙方要共同規劃穩定的征程,維護地區和世界的和平與穩定”。會后,印度與東盟達成《德里宣言》,將反恐、網絡安全合作與互聯互通建設共同列為雙方合作重點。近年來,印度與東盟在聯合軍演、武器裝備、人員培訓等方面合作明顯上升。雙邊層面,印度不斷強化與越南、印度尼西亞和新加坡等國的海上安全合作與聯合軍事演練,增加向這些國家的軍備出口,推進防務對話、海軍互訪、作戰訓練和能力建設合作。多邊層面,印度廣泛邀請東盟國家參與兩年一度的“米蘭”海上聯合演習,密切二者之間的海洋安全聯系。2020年9月,印度與東盟達成《2021—2025年共同行動計劃》,海洋安全合作被置于首位。

      再次,合作機制漸次完備。印度與東盟的合作機制構建分為三階段。第一階段,印度積極加入東盟打造的亞太多邊機制體系,包括2002年確立與東盟的年度峰會機制,成為與中日韓平行的東盟第四個“10+1”對話伙伴。2003年印度加入《東南亞友好合作條約》,并作為創始成員國參加東亞峰會、東盟防長擴大會議等機制。通過這些舉動,印度得以在東盟主導的亞太多邊框架中謀得一席之地。

      第二階段為2014年莫迪上臺后,印度開始加緊建構以己為主的印度洋多邊機制。2015年3月,莫迪政府提出“薩迦”(Security and Growth for All in the Region,SAGAR,下文簡稱“薩迦”)倡議,倡導地區互聯互通,強調要在“印度洋安全事務中發揮主導作用”。印度還加大對環孟加拉灣多領域經濟技術合作倡議(BIMSTEC)的投入,大力推進該倡議的機制建設,擴展成員國合作領域,使其由松散的地區經貿合作倡議向覆蓋經貿、安全、人文交流等多元合作機制轉變。2016年印度借主辦金磚果阿峰會之機,邀請BIMSTEC國家領導人與金磚國家元首對話。2017年6月6日,莫迪在BIMSTEC成立20周年上講話中指出,BMISTEC是印度實現關鍵外交政策—“鄰國優先”和“東進政策”的天然平臺。在印度的推動下,2017年3月,BIMSTEC舉行首次國家安全部長會議,2018 年以反恐為重點舉辦首次軍事演習,成員國之間的政治安全互動得以強化。除此之外,印度作為環印度洋聯盟(IORA)的重要創始國,積極參與聯盟的議程安排設置,有意塑造自身對聯盟的主導作用,擴大對印度洋區域影響力;地區互聯互通方面,印度還與日本共同推出“亞非增長走廊”,利用兩國互補優勢,推動環印度洋的亞非國家經濟社會、互聯互通和基礎設施建設,試圖構建聯通東北亞、東南亞、南亞直至非洲的產業走廊和經濟網絡。這些印度主導的地區多邊機制往往吸納多個東盟國家為成員國,圍繞環印度洋區位做文章,著重打造統一的印度洋身份認同,推動印度所倡導的“印度洋地區共同體”理念成行。

      伴隨“印太”概念的興起,印度與東盟的合作機制建設進入第三階段,二者各自主導的次區域機制對接開始提上日程。2019年6月東盟出臺的“印太”綱領性文件—《東盟“印太”展望》就提出,要推進東亞峰會等亞太地區機制與IORA、BIMSTEC的協調合作,建立包容性的“印太”地區架構。預期伴隨“印太”概念的普及,兩大次區域機制的對接進度將有所加快。

      最后,印度與東盟重點國家關系進展迅速。印尼、越南、新加坡和緬甸四國是印度在東盟內部的重點經營對象。其中,印尼是東盟頭號大國,與印度具有“不結盟”時代的傳統友誼。2018年莫迪訪問印尼,雙方宣布將雙邊關系提升至“全面戰略伙伴”,兩國發表《加強“印太”地區海上合作的共同愿景》,聲明要強化海洋合作,推動印度“東進”政策、“薩迦”構想與印尼“全球海洋支點”戰略對接,這是印度和東南亞國家首次共同發表此類文件。此外,印尼同意由印度投資建設沙璜深水港,該港扼守馬六甲海峽北端,具備重要的地緣戰略價值。

      越南是中南半島強國,同樣為印度所看重。作為“冷戰”時蘇聯的亞洲盟友,印度與越南發展出了深厚友誼,越南黨報《人民報》曾稱,對印度在柬埔寨問題上給予的“寶貴支持”,越南表示“永遠感謝”。冷戰”結束后,越印兩國重點強化在安全防務領域的合作,早在1994年拉奧訪越時,兩國就簽署了防務合作草案。2000年印越正式簽署《防務合作協定》,雙邊防務安全合作趨向制度化、常態化,先后建立了印越聯合委員會、印越政治磋商會、印越戰略對話、印越安全對話等防務安全合作機制。2003年5月,兩國發表《全面合作框架聯合聲明》,表示希望建立“東南亞優勢與繁榮之弧”,承諾雙方將定期舉行高層會晤,擴大防務安全合作。2007年7月,印度與越南簽署新的防務安全協議,宣布建立“新的戰略伙伴關系”,確認印度優先向越南出售先進武器裝備等相關事項。近年來,兩國領導人頻繁互訪、關系密切。2017年越南與印度結成“全面戰略伙伴關系”。2018年5月,兩國舉行首次海軍聯合演習。此外,印度和越南2006年即達成合作協議,堅持在南海爭議海域開發海上油氣資源。

      新加坡秉持大國平衡戰略,一向主張印度在印度洋和東南亞發揮更大作用。20世紀60年代,新加坡前領導人李光耀就積極鼓勵印度進入東南亞以“應對中國”。1968年英國自東南亞撤軍之時,李光耀還曾邀請印度軍隊進駐新加坡,這在當時的“冷戰”氛圍和東南亞國家對印度的普遍忌憚下較為少見?!袄鋺稹苯Y束后,新加坡在印度與東盟關系的發展進程中充當了重要的橋梁作用。1999年,新加坡借主辦首屆東盟—印度部長會議之機,提出印度加入《東南亞合作條約》和與東盟建立自由貿易區等議題,并提議東盟與印度建立“10+1”領導人峰會模式,被印度視作“與東盟關系的跳板、東進東南亞的門戶”。

      在經貿合作和防務安全領域,新加坡與印度雙邊關系均有顯著進展。2005年,印度與新加坡簽署《全面經濟合作協議》,這是印度和南亞之外的國家簽署的第一份全面協定,涵蓋貨物和服務貿易。此后兩國間經貿合作大幅推進,2019-2020財年雙邊貿易總額達到236.7億美元,新加坡不僅位列印度全球前五大貿易伙伴,更是印度頭號直接投資來源國。兩國軍事安全合作深入持久,新加坡鼓勵印度在印度洋發揮“領導作用”,愿意通過合作“確保通往安達曼海和馬六甲海峽的航道安全,同時擴大與東盟的海上演習并使其制度化”。二者自1993年后每年舉行海軍聯合軍演,印度允許新加坡軍隊借用其領土和領空進行實彈軍事演習,新加坡則鼓勵印度海軍多訪問樟宜海軍基地,雙方陸續簽訂陸軍、空軍合作協定,實現了軍事合作的全軍種覆蓋。

      緬甸毗鄰印度東北部,過去是英屬印度的一個省份,印緬兩國歷史文化聯系深厚。1992年,印度主動打破與緬甸軍政府的外交僵局,提出“建設性接觸”政策,推動雙邊關系走向正?;?。安全方面,印緬合作重在打擊反政府叛亂和跨國犯罪活動,維護邊境形勢穩定;經貿往來方面,印度是緬甸主要貿易伙伴,自緬甸進口大量油氣資源,并投資于緬甸的油氣開發項目,保障自身能源安全。從地緣角度來看,緬甸是唯一與印度陸上接壤的東南亞國家,地處連接南亞次大陸與東南亞地區的交通要道。印度注重通過緬甸獲得聯通東南亞的戰略通道,其多個聯通東盟的項目,如印緬泰三國高速公路、卡拉丹多模式運輸項目等,皆以緬甸為通道。

      二、印度—東盟關系存在的主要問題

      東盟是印度“東進亞太”的核心,印度曾期望通過東盟打入亞太經濟圈,進而融入世界市場。但是,過去十年,印度與東盟的經貿合作進展不多,關系深入發展動力不足,這一戰略難言成功。

      第一,從經貿規模上看,印與東盟貿易總量小、增長速度慢。橫向來看,2011年印度與東盟貨物貿易額為742.3億美元,僅占東盟對外貨物貿易總量的3%。到2019年,印度與東盟貨物貿易額為771億美元,但其在東盟對外貨物貿易總量的比例降至0.27%,不及中國與東盟貨物貿易額的1/6??v向看,如圖1所示,自2011年的742億美元至2019年的771億美元,過去十年間印度與東盟之間的貨物貿易額僅有28.7億美元增幅,始終不溫不火,幾乎未見增長。如果將服務貿易納入統計,按照印度商工部數據,2013-2014年印度與東盟雙邊貿易額為744.1億美元,到2019-2020年,二者貿易額略增至869.2億美元,距離印度與東盟從前設立的“2022年貿易額達到2000億美元”的目標相去甚遠。與穩步增長的中國—東盟貨物貿易相比,印度與東盟在同樣具備自貿協定、自由貿易區等外在機制性保障措施的條件下,經貿合作的內生動力嚴重不足  

      

      圖1 東盟與印度、中國貨物貿易額對比

      數據來源:東盟貿易統計數據庫 https://data.aseanstats.org/trade-annually(登陸時間:2021年3月2日)

      

      第二,印度自認在與東盟自貿協定中“吃虧”,內心不滿,二者嫌隙擴大。雖然雙邊貨物貿易總額相對固定,但印度向東盟的貨物出口始終低于進口,貿易逆差居高不下,且呈漸進增長態勢。如表1所示,根據印度商工部數據,2013-2014財年印度對東盟貿易逆差為81.4億美元,到2019-2020財年,這一數字升至238.2億美元,逆差增長速度遠高于貿易增速。莫迪政府對此高度不滿,外交部長蘇杰生在多個場合公開抱怨,過去印度簽署的自貿協定并不符合印度利益。2020年8月底,印度與東盟例行召開經貿部長會議,印度強烈要求東盟“即刻審查雙邊貨物自貿協定”,避免東盟產品沖擊國內產業。東盟卻將簽署RCEP工作置于優先,對印度的要求響應不積極。由于分歧無法調和,會議結束后印度與東盟“破天荒”各發宣言,印度也成為東盟十個伙伴國中唯一沒有與東盟發表聯合宣言的國家。

      

      數據來源:印度商工部數據庫https://commerce.gov.in/about-us/divisions/foreign-trade-territorial-division/foreign-trade-asean/(登陸時間:2021年3月2日)

      

      第三,印度與東盟互聯互通推進緩慢。在推動地區互聯互通問題上,印度是主動一方,先后推出了季風計劃、薩迦倡議等地區互聯互倡議,力主推進孟加拉國、不丹、印度、尼泊爾四國聯通(BBIN)和環孟加拉灣多領域經濟技術合作倡議,并主導印緬泰三國高速公路、卡拉丹多模式運輸等項目建設。2017年12月,印度與東盟召開首屆互聯互通峰會,以“加強21世紀亞洲的數字和物理連接”為主題,重點討論雙方在基礎設施、道路、航運、數字、金融、能源和航空業領域的合作。但是,印度財政能力有限,且跨國建設程序繁復龐雜,相關方面執行力不足,往往被詬病為“說多做少”,倡議多于投入,雄心大于能力。新冠疫情爆發后,印度經濟遭受重創,2020年GDP萎縮7.7%,政府債務高企,2020-2021財年公共債務占GDP的比重接近90%,財政應付國內抗疫、失業、經濟停擺等事務已左支右絀,遑論支持海外項目。短期內,印度與東盟多數互聯互通項目仍將保持“半成品”狀態,倡議亦多停留在口頭層面。

      第四,印度和東盟發展思路難契合。東盟是亞洲區域一體化的代表,開放是東盟經濟增長的法寶。這一開放包含對外和對內兩大層面的內容:一方面,20世紀80年代后期,在日本、韓國、新加坡和香港、臺灣等地的帶動下,東盟國家依靠豐富的自然資源和大量廉價勞動力優勢, 實施出口導向型發展戰略,充分融入世界經濟,取得了耀眼的增長成就;另一方面,開放還意味著在東盟內部推進市場開放和一體化建設,改善區內市場環境,不僅增加對外部資源投入的吸引力,更強化區內貿易與投資驅動。

      印度則不然。建國之后,印度經濟長期較為封閉。由于殖民地時期被剝削的慘痛經驗,自給自足、自力更生的“司瓦德西”(Swadeshi)理念在印度深入人心,在20世紀90年代自由化經濟改革之前,印度一直高度排斥外資進入。伴隨90年代經濟改革推進,印度開始向世界敞開大門,但是,由于印度一直未發展出完備強大的工業生產體系,對外出口始終處于弱勢,經濟嚴重依賴內需驅動的局面未從根本上改變,印度政府始終堅持有限度的開放市場路線,且開放意愿和開放程度在2014年印人黨執政后明顯降低。莫迪上臺后,印度社會的經濟民族主義傾向日益嚴重,政府高層頻繁喊出“不愿國內市場被外國商品侵蝕”,動輒將貿易赤字問題上升至國家利益層面,不斷提高關稅和其他貿易壁壘。據WTO數據顯示,自莫迪2014年上臺以來,印度實際關稅水平由13.5%上升至2019年的17.6%,貿易加權平均關稅水平也由6.2%升至2019年的10.3%。對于東盟主導的RCEP談判,印度認為,這一協議將導致國內市場“大門洞開”、外國商品加速涌入,損害國內生產商、小商販和農民利益,對印度自主制造能力有害無益,因此拒絕加入。為了保護國內廠商,充分利用國內市場,莫迪政府推出“自給印度”倡議,主動提高關稅、抬高貿易壁壘,對包括來自東盟的進口產品設障。

      此外,在推進出口、吸引外資等方面,印度與越南等東盟國家是競爭關系。在國際市場上,印度與越南等國的勞動力比較優勢類同、發展階段類似,在大米、紡織品、鞋類、家具出口上是直接的競爭對手。印度與多數東盟成員國同屬發展中國家,經濟增長都面臨資本匱乏難題,因此都使出“渾身解數”吸收外國直接投資。在全球經濟低迷、貿易市場萎縮、西方發達國家力主吸引投資回流之際,印度和相關東盟國家對外資的角逐將更加激烈。

      印度經濟外交正呈現從“東進”到“西傾”的戰略轉向。印度決策層一貫秉持“絕對得利、絕對安全”的思維定性,在經濟決策上也不例外。由于印度與中國、東盟等亞太經濟體之間存在貿易逆差,且呈不斷擴大之勢,莫迪政府認為,過往融入亞太貿易網絡的努力“并未很好地服務于印度利益”,與中國、東盟等經濟體的經貿往來不僅導致印度巨額貿易逆差,甚至造成“印度某些行業的去工業化”;蘇杰生就公開表示,“我們以開放的名義允許來自國外的補貼產品和不公平的生產優勢占上風”,“使我們深陷諸多于己不利的承諾”。有鑒于此,莫迪政府正調整經濟外交方向。一方面,2019年11月,在經歷了長達7年的談判后,印度宣布退出RCEP,隨后推出“自給印度”倡議,聲稱要與中國經濟“脫鉤”、對東盟出口的產品設置障礙。另一方面,莫迪政府以前所未有的積極姿態投入與美國、歐盟等西方發達經濟體的自貿談判,大力游說西方投資進入印度,并與日本、澳大利亞達成“供應鏈彈性倡議”,要整合雙邊和三方供應鏈網絡,提高“印太”地區供應鏈彈性,打造一個由“志同道合”的經濟體組成的供應鏈體系。這些政策表明,莫迪政府正逐漸放棄過去通過東盟參與亞太經濟一體化、融入亞太經濟圈的經濟政策,更多向“與西方有著很強的融合的市場經濟體”的國家定位靠攏。

      三、印度與東盟的“印太”構想分歧

      “印太”概念將印度洋和太平洋兩大地緣板塊“聯結”在一起。印度和東盟地處兩大板塊交界地帶,雙邊關系、戰略協同走強似乎是理所當然。但是,由于印度和東盟的地區戰略有異,各自訴求不同,盡管印度言必稱“東盟的地區中心性”,但由于“印太”無力填補印度與東盟二者關系的短板,“印太”反而暴露甚至擴大了二者的地區戰略分歧。

      (一)東盟與印度對“印太”應對有異

      東盟對“印太”態度遲疑、謹慎?!坝√备拍钆d起后,東盟遲遲沒有給出明確回應。2019年6月,第34屆東盟峰會發表《東盟“印太”展望》文件,闡述了東盟對“印太”的基本立場,要求維護東盟在區域架構中的核心地位,將自身主導的東亞峰會等場合作為“印太”對話與合作平臺,建立包容性的地區架構,推動海洋合作、互聯互通、可持續發展和經濟合作四大領域合作,確保區域和平、安全、穩定與繁榮。此后,東盟對“印太”基本再無新的提議和動作。新冠疫情暴發后,東盟專注于抗疫合作與經濟復蘇,基本擱置“印太”議題。

      印度最初對“印太”的構想與東盟的想法類似。2018年,莫迪在香格里拉對話會上發表演講,指出“印度并不把‘印太’地區視為一個戰略,也不認為它是一個由有限成員組成的集團,也不是一個試圖占主導地位的集團”,“我們絕不認為它是針對任何國家的?!北藭r印度對“印太”的看法與東盟類似,強調印太的包容性與開放性,并宣稱“東盟一直是、也將是印太未來的核心”。莫迪的講話還將印度塑造為“開放和穩定的國際貿易體制的代表”,描述了印度對于與地區國家構建更緊密經濟合作關系的愿景。

      但是,2019年以來,印度與東盟漸行漸遠。2019年莫迪連任后,印度一改此前反對“印太”“小集團化”和“大國對抗”的立場,積極投身大國權力博弈,不僅升級印美雙邊戰略合作,成為美“實質性防務盟友”,更積極參與美、日、印、澳四邊安全對話,邀請澳大利亞參加馬拉巴爾海軍演習,強化四國軍事情報分享合作,熱衷于構建小集團性質的地區機制。受益于印度的配合,美國“印太戰略”快速實心化,尤其是美日印澳四邊安全對話機制推進迅速,已經由最初的官員低調會晤升級至首腦峰會,內部三邊和雙邊的實質性聯合行動和軍事演習也在增加。與之相比,東盟在地區安全治理等議題上明顯處于“失語”狀態,地區話語權和活動空間被壓縮,處境被動尷尬。

     ?。ǘ┯《扰c東盟“印太構想”分歧原因

      印度與東盟對待“印太”的態度與政策之所以出現分歧,主要原因在于二者在“印太”這一新的地緣結構下所處的地位不同,利益相異。

      第一,東盟與印度在地緣結構中所處地位不同。從東盟的角度而言,其亞太地區結構中占據優越的中心地位,在“印太”則面臨被邊緣化危險。經過多年經營,東盟在亞太構建了一整套以己為主的多邊機制體系,充分貫徹了“以東盟為中心”戰略。從地域的角度而言,東盟的中心性首先體現在東南亞地區,它以區域合作的方式,將地區事務置于東盟框架下解決,創造性地帶動本地區走出戰亂動蕩、貧困落后的“亞洲巴爾干”境地,變為和平與繁榮的新興之地。擴展至整個東亞乃至亞太地區,在群強伺立、地緣博弈形勢復雜、區域合作因領導權之爭和缺乏合力難以推進的情況下,東盟以地區組織的力量,構建起“10+1”東盟—對話伙伴國機制、東盟與中日韓“10+3”合作機制、東盟地區論壇、東亞峰會和東盟防長擴大會議等多層次區域合作網絡。這一網絡由東盟主導設計和架構,東盟在其中發揮著召集人、平臺提供者和實際的協調中心角色,核心地位顯著。更重要的是,通過構建與地區內外大國的合作網絡,東盟有效地實踐了大國平衡戰略,始終堅持以區域組織的集體力量與大國對話周旋,利用大國彼此的制約與平衡爭取自己的主動性。在亞太地區秩序下,任何一項地區議程的有效推動,都繞不開東盟這一區域性組織,東盟在亞太區域合作中的地位不可取代。

      相反,“印太”對東盟的地區中心地位構成威脅。作為因美國的“印太戰略”而流行的地緣政治概念,“印太”彰顯的是美國的地區安全、政治和經濟利益。在這一概念的背后,掌握地區主導權的是美國,機制架構、議題設置都是按美國意志進行。為了維持力量優勢,更有效地遏制中國,美國要么如重啟美日印澳“四邊安全對話”機制一樣,以己為主重新構建出一套新的地區機制,進一步削弱東盟創設的地區機制的效力,使東盟在地區內只能降為附屬性的存在;要么強化自身對已有地區架構的滲透和控制權,逐漸侵蝕和架空東盟的主導地位。無論是哪種情形下,東盟曾經在亞太享有的優越地位和獨特作用都將難以維持。并且,由于東盟本身對大國實際影響力有限,現有地區機制對大國行為的約束力不足,一旦大國之間戰略競爭加劇,地區敏感議題凸顯,東盟發揮作用的空間將被嚴重擠壓。

      從印度角度而言,“印太”比亞太更能抬升其國際地位。印度一直以世界大國自居,但在東盟主導的亞太多邊機制架構中,印度只是地區大國之一,且由于經濟影響力有限,地理上又處于亞太的邊緣地帶,印度在整個亞太地區秩序中并未進入核心圈層,不占主要地位。如果真正按《東盟“印太”展望》所設想,將現有的亞太多邊機制復制到“印太”,印度仍將是東盟“大國平衡”的眾多對象之一,甚至因為退出RCEP而在地區面臨邊緣化窘境。但是,“印太”卻使印度享受到“核心國家”待遇?!坝√备拍蠲黠@抬升和突出了印度的戰略地位,以美國“印太戰略”為例,過去美國把印度置于南亞的地區政策框架下,而今則從更宏大的“印太”地區甚至是全球視角下來對待印度,為其冠以“美國的天然戰略伙伴”、“印度洋的凈安全提供者”、“民主的基石”、“戰略級別的離岸制衡手”等稱號,明確支持印度加入核供應國集團、成為聯合國安理會常任理事國等訴求。過去印度需要努力融入亞太地區秩序方能“跳出嚴重限制印度戰略選擇的次大陸政治局限”,而今卻通過“印太”輕松實現這一戰略目標,“印太”更符合其謀求成為全球“領導性力量”的戰略目標。因此,雖然口口聲聲稱“堅持東盟在印太的中心性”,但莫迪政府實際對東盟主導的地區多邊機制架構興趣不大。

      第二,“印太”給印度和東盟帶來的效用截然不同。在印度看來,“印太”有“一石四鳥”功效,更符合莫迪政府國家利益最大化的實用主義原則?!坝√奔饶軓娀瘒H社會對印度“印度洋頭號大國”的認知,鞏固自身地位,又能借美國及其盟友之勢,阻遏中國對“自家后院”的“滲透”和在印度洋實力的擴張?!坝√睂⒂《妊蠛吞窖笃春显谝黄?,還為印度向太平洋的戰略擴張提供了便利。此外,與美國、日本等國的親密關系將帶來豐厚的資本、市場和技術等資源回報,對印度實現“大國夢”大有裨益。

      相反,對東盟而言,“印太”有消解其內部凝聚力的致命危險。其一,東盟各國對“印太”的認知存在差異:印尼、泰國等主張充分利用“印太”帶來的外交機遇,作為南海主權聲索國的越南則認為“印太”可幫助其維護“南海主權”,并帶來基礎設施建設、國防現代化等一系列紅利,因此積極響應;馬來西亞則一貫主張“東亞價值觀”,對“印太”相對謹慎和疏離;老撾、柬埔寨等陸上東盟國家則對“印太”不置可否。其二,從美國方面來看,美國在東南亞長期奉行的是“重海輕陸”原則,對于扼守重要海上通道、控制關鍵海峽的海上國家,如印尼、新加坡、菲律賓等較為看重,而對陸上東盟國家重視不足。有鑒于此,美國向東盟國家推銷“印太戰略”、雙邊層面團結東南亞盟友以及構建小多邊聯合體的行為,都對東盟內部團結構成挑戰。

      此外,“印太”背后的軍事安全含義與東盟根本利益相悖。東盟是中小發展中國家的集合體,發展和民生是第一要務,其主導構建地區協調與對話機制,目的在于為自身發展營造一個和平穩定的外部環境。但是,美國力推的“印太”概念重點強調軍事安全含義,突出地緣政治競爭,主張遏制中國、維持自身在“印太”地區的“力量對比優勢”,而忽視對地區經濟發展的資源投入。因此,東盟國家很難從“印太”中收獲經濟紅利,但卻容易被裹挾至大國在“印太”地區的競爭和對抗中,發展利益受損。

      第三,印度與東盟對當前國際格局的價值判斷相異?!坝√钡谋澈笫侵忻缿鹇圆┺募觿〉膽B勢,對此印度和東盟有不同的理解。印度自認世界大國,自恃作為國際格局中的關鍵第三方,可以在中美之間謀取戰略空間。印度戰略界認為,與“中國在20世紀70年代自美蘇對抗中獲得戰略空間和經濟機遇”類似,印度也可以從當前的中美戰略競爭中謀取難得的“戰略機遇期”,印度應當基于現實主義考慮和形勢需求,勇于承擔風險,關鍵時候“倒向某方”,謀求現實利益最大化。因此,對于美國在地區推行“印太戰略”、中美戰略博弈上升的態勢,印度非但不排斥,反而態度積極,甚至樂見其成。從外交風格來看,莫迪政府更具冒險性、投機性,而注重平衡穩妥、進展相對緩慢的東盟方式顯然不合其胃口。

      印度對中國猜忌心理加重,疊加中印力量失衡的客觀現實,促使其“聯美制華”、積極擁抱“印太戰略”。印度多年來一直視中國為頭號競爭對手,近年來對中國的警惕和防范心理急劇上升。2020年6月,中印加勒萬河谷沖突爆發,雙邊關系行至1962年以來的最低谷,印度國內對中國的猜忌和排斥情緒達到最高點。與此同時,中印實力對比失衡的現實日益凸顯,中國的GDP總量為印度的五倍之多,人均國民收入是印度的四倍,國防開支和軍隊現代化均大幅超越印度;疫情之后,由于經濟復蘇進程不同,預期二者實力差距將持續增加。印度著名戰略學者拉賈·莫汗撰文稱,中印實力對比的失衡使中國“沒有向印度示好的壓力”,印度應擺脫“與中國戰略平起平坐、共同建立全球新秩序的幻象”,“不應自愿限制與美國及其盟友的伙伴關系”,而是應秉持新現實主義邏輯,“做好準備,巧妙地與處于較高重量級別的中國角力?!?/p>

      反觀東盟,成員國在軍事安全上對美國多有依賴,但在經濟上充分得益于中國的高速增長,以RCEP為代表的地區經濟一體化進程也正加速推進,因此東盟不希望被迫在中美之間選邊站,不愿“家門口”淪為大國博弈戰場。新加坡總理李顯龍就撰文指出,“包括新加坡在內的東南亞國家(對美中兩國的緊張關系)尤其感到擔憂,因為它們處于各個大國利益的交匯點上,必須避免被夾在中間或被迫做出令人不快的選擇?!庇∧狁v英國、愛爾蘭及國際海事組織大使蘇克瑪(Rizal Sukma)也指出,東盟要向主要大國傳遞明確信息,“不要將東南亞變成大國際戰略競爭的舞臺”。

      結 論

      未來拜登政府將強化東盟在美國“印太戰略”中的地位,受美國的帶動,預期印度會加大對東盟國家的經營力度,印度與東盟的關系可能出現新的進展。從印度自身角度而言,其要鞏固自身印度洋大國的地位,需要東盟國家,尤其是海上東盟國家的支持。莫迪政府重視與“印太”國家的戰略安全合作,與印尼、新加坡等重點國家的戰略協調和軍事防務合作在不斷深化中。因此,短期來看,印度不會放棄“以東盟為中心”政策立場,并可能主動強化與東盟的戰略紐帶。

      即便如此,由于印度與東盟的經濟聯結缺乏內生動力,且莫迪政府自認在與東盟的經貿合作中得不償失,印度向東融入亞太經濟圈的意愿明顯下降,印度與東盟關系的傳統核心—經濟動機嚴重弱化。戰略層面,“印太”概念顯著抬升了印度的戰略地位,卻弱化了東盟在地區合作的中心性,一抬一降之間,“印太”給印度和東盟創造的戰略效用相差懸殊,二者“印太構想”的根本性分歧也隨之暴露。從這兩大角度而言,印度與東盟的關系已行至瓶頸期,難有實質性的推進。

      在印度與東盟的關系中,印度是相對主動的一方,二者關系也因印度政策的調整而不斷演變。2021年是印度出臺“東看”政策30周年,30年后,印度已經不再是那個身陷經濟危機、在國際上孤立無援的國家,而是位列全球第五大經濟體,并因經濟增長前景和地緣戰略價值而廣受追捧。時移世易,對印度而言,東盟的戰略經濟價值不斷褪色,“東進”也不再能承載起印度的大國雄心。在新的歷史條件下,面對“世界百年未有之大變局”,重“印太”而輕“東進”、將“東進”矮化成為“印太”外交的一部分,似已成為印度政府的戰略選擇。

     ?。▽巹倌惺侵袊鴩H問題研究院發展中國家研究所助理研究員,原文載《印度洋經濟體研究》2021年第2期,注釋略)

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